导读:在“垄断”风险的背后，供水企业面临着哪些困境?又有哪些出路?为此，E20环境平台、中国供水服务促进联盟作为行业促进组织举办了以“系统防范垄断风险，共建产业健康格局”为主题的供水行业沙龙。

2016年，工商总局在全国范围内掀起了一场集中整治公用企业限制竞争和垄断行为的专项执法行动，行动中发现，供水作为重点关注对象，在滥收费用、限制准入和强制交易等方面问题尤为突出。据统计，近三年来，全国工商系统共查办了6件水企业滥用市场支配地位的垄断案。这跟供水行业的市政性、公共性、经营性的行业特性有主要关系。同时，由于诸多历史原因，供水行业目前普遍存在管理体制相对僵化、政企不分或者分离不到位等问题，已明显不能满足行业发展的实际需要，诸多供水企业有苦难言，只能负重前行。而在此过程中，可能会有意或无意中触碰到管理运营中的法律风险，对自身和其他群体利益形成损害。这些都对供水行业敲响了警钟，但可能同时也是改革转型的新机遇。

在“垄断”风险的背后，供水企业面临着哪些困境?又有哪些出路?为此，E20环境平台、中国供水服务促进联盟作为行业促进组织举办了以“系统防范垄断风险，共建产业健康格局”为主题的供水行业沙龙。

参会嘉宾合影(地点：E20环境平台)

会议现场(地点：E20环境平台)

供水企业面临的四大困境

困境一：供水企业的“尴尬”身份

回顾我国供水行业的发展进程，供水公司最初是由政府统管的事业单位，慢慢发展成国企，随后， 2003和2004年出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》逐渐将供水行业向市场化推进。供水企业的身份也因此处于“尴尬”的地位：既是市场化运作，又要承担公共服务的功能。

在工程方面，供水企业仅负责施工到小区的“红线外”，而作为公共服务供应商，供水企业又要对小区内的供水管网和设施进行管理维护，确保百姓打开水龙头就可以用到放心水。供水企业目前没有直接指定小区之内二次供水的施工商和设备供应商的权力，因此小区内二次供水施工的质量很有可能得不到保障。“一些建设项目，开发商多会采用低价中标，如果施工质量得不到保证，后期运维的风险会很高，会需要供水企业投入大量人力物力去维修”，常熟中法水务副总经理赵正欣等人说。这种尴尬境地使得供水企业进退两难。

困境二：产权如何界定的困扰

供水企业目前面临的第二大困境是产权的界定不清。供水企业有义务对居民的自来水负责，管辖到用户的水表，然而不是所有的供水企业都可以负责供水管网和工程的施工建设，包括水表的供应。供水企业对此表示，“如果老百姓都按照自己的心愿选择各种不同的水表，统一维修就会变成大问题，新安装的用户也没法进行管理，但如果供水公司指定品牌或统一安装，则有可能面临垄断的风险。”这种在垄断与反垄断之间的“不公平”使供水公司苦不堪言。

据海天水务集团股份公司副总经理孙晓航介绍，四川曾经出台的管理办法中明确提出，在开发商建设完成以后，要将产权无偿的移交给供水企业。此条例虽看似有些“流氓”，但在供水企业看来，有可操作性。京都律师事务所高级合伙人刘敬霞律师也补充认为，“这样操作，也要考虑到现在水司和燃气公司都在进行市场化运营等相关因素。”

困境三：供水企业的收益从哪来

供水企业因为政府价格管制，保本微利，需要一些其他业务对成本进行弥补。如，在上文提到的水司指定品牌并统一安装水表的问题，如果可以统一更换水表，那钱由谁承担又成了问题。如果由水司承担，为了补偿成本，水司一般会加价后期的维护费卖给用户;如果大批量更换，则需要通过摊入水价调整等来平衡。然而居民用水的水价调整需要听证会的通过。

孙晓航认为现在中国的供水行业处于“不中不西”的状况，水价既不是市场化运作，也不是完全由政府定价。即使政府了解供水行业的苦衷想要提高水价，但考虑到百姓的接受能力及政治因素也无能为力，因此现在中国的调整水价机制并没有完全的建立起来。一些公司目前采取预付水费的办法，如果欠费的话，会征信记录上网公开。虽然此办法很有用，但是可能还是会有法律上的风险。

另一方面，供水企业为了能在降低后期的维修成本同时也能得到收益，希望可以对供水系统进行统建和统管，这使得开发商觉得自己的“奶酪”被动了，有些地区的开发商和供水公司也因此成为了尴尬的“对立面”。

困境四：政策不完善，监管不到位

中国制度和市场方面的混乱也造成了供水公司的一些困扰。珠海水务集团有限公司副总经理方晔指出，现在的很多问题出现的原因是政府监管不到位。当开发商选择自己的施工商以后，施工质量不达标，水管经常爆管，都需要供水公司去抢修。“一开始百姓会对供水公司有意见，后来我们解释清楚以后，百姓明白了其实他们和供水公司一样都是低价中标的受害者”，方晔说。低价中标的另一个危害就是如果开发商采用的材料不达标，水质也会受到影响。这也是珠海现在面临的另一纠纷。“我们是搞供水的，我们希望它能保证质量、长治久安。这不是我们的利润增长点”方晔说。

刘敬霞律师提到，每一个自来水公司经营过程中，是否可以考虑在管理、效率或技术上进行提升，从而降低成本，成本的下降会在一定的程度上舒缓水司的经济压力。然而，水司们表示，水司的成本包括技术、施工成本以及工作人员的工资都需要算在成本监审的“成本”中。同时，当人工成本被砍掉以后，行业的人才无法被吸引到水司中去。这样的机制使得水司的技术在多年来发展缓慢甚至停滞不前。

供水企业的六大出路

出路一：企业合法经营，自查垄断风险

刘敬霞律师指出，在公用事业垄断与充分竞争之间，实际涉及的主体是多元的，包括行业企业、政府部门和行业协会。因此，供水企业应多方注意。赵正欣表示，作为合资企业的苏伊士新创建，在运行过程中会格外小心。“整体来讲，苏伊士新创建是运营比较规范的企业，像违反了反垄断法的六家企业中出现的强制的向用户收水电的押金保证金以及限制最低限额等现象，苏伊士新创建都会避免”，赵正欣说。在54号文发布以后，苏伊士新创建公司内部进行了审核，并把文件发给了各个部门进行梳理，梳理规定中的风险以及公司存在的潜在问题。这样的合法经营和自查垄断风险意识，为企业带来了保障。

出路二：政府参与招投标，拟出备选商库

为了可以规避垄断风险的同时又能保证施工质量，嘉宾达成了政府参与招投标的共识。在这方面有实践经验的长沙供水公司管网管理部卢炜表示，长沙在采购环节，为了规避风险，施工材料、水表、阀门等管材均通过政府的采购中心平台公开招标，价格也绝不高于市场价格。在施工和设计方面，供水企业投资的也通过政府的平台进行招标，并对相应事项邀请物价局等进行审核。这样的审核，多方都很认可。赵正欣也表示，在常熟，二次供水也是通过政府进行第三方平台进行设备招标，选三家供应商，供开发商选择。

同时，刘敬霞律师指出，“为了保证质量，可以建一个合格的供应商库，开放竞争，谁符合条件谁进来，不符合条件就出去，要有一个筛选的过程。”这样既可以保证施工及供应商品的质量，又可以让开发商和住户居民在采购设备、使用设备过程中有一个选择权。这个观点获得了大多数嘉宾的赞同。方晔也表示，在采购过程中可以设定门槛或指定品牌，将不符合质量要求的厂家筛选掉，但同时也要给大家一些选择。“指定的品牌可以从产品服务全生命周期体系去考虑，以保证服务的延续性。指定品牌可能会有问题，但不指定品牌肯定有问题”，方晔说。

出路三：形成明确服务、收费标准，多方约定，完善合同

供水企业因为存在垄断风险，所以在制定合同和收费标准等条款时应格外注意。“苏伊士新创建在每次项目的合同中都很清楚的注明此类条目，例如，二次供水泵房的建设由开发商完成，在施工时涉及到的设备采购招标等供应商都有开发商选定，建设完成后，苏伊士新创建负责管理，不接建设施工的活计”，赵正欣说。江苏江南水务副总经理吴耀东表示， 2007、2008年二次供水管理办法，把管网、水表等这些进行了产权化的分界。“做的时候要考虑到把相关的部门，如开发商、供水部门、业主、物业四者共同的进行论证，产权归属问题要明确，建设和运行维护这个费用经过物价部门进行确认，要分开、分治。”

出路四：与开发商谈判，阐明利益关系。提高服务品质

江西洪城水业股份有限公司副总经理罗建中表示，水司其实与开发商有共同利益，就是提高服务品质，也符合开发商的利益。所以要想办法在此和她们达成一致。瀚蓝环境总经理助理尹今霖也对此表达了赞同。他认为，其实水司与开发商本质的目的是一样的，做好服务，收取满意的费用。两者有共同利益，可以相互促进和成全。但是要把好预结算和造假的关，不能利用市场支配地位来获取暴利。“对于实在不愿意交出产权和运营权的开发商，水司只收取其工程验收费。不过，经过基于一直利益的沟通和成本的把握，开发商还是愿意合作以及委托水司做”，尹今霖说。方晔认为，垄断不是贬义词，供水本身就是自然垄断的行业，所以可以理直气壮的承认垄断，跟经营的性质没有关系。但不能用垄断地位只为自己谋利，还要做好相应的服务，让民众满意。

出路五：政府加强监管，完善制度

方晔说，虽然垄断，但也可以透明，让政府和公众知道成本和利润是多少。可以结合服务，让大家理解和平衡。“当然，最终还是要走立法之路，通过相关法律法规政策来规范、监管市场。比如通过供水条例，让水司的垄断的地位更加合法化，这样对问题解决会好一点。

出路六：开拓新的领域和业务增长点

E20环境平台首席合伙人傅涛说，“供水业务是入口业务，但不能局限在此。主业保生存，要在主业外开辟出合适的新业务实现发展。不要局限在原来的模式里，要勇于承担责任，并利于政府的信任关系，尝试与水相关的业务，为政府做环境综合治理方案，与行业进行生态化合作。产业生态化、生态产业化，就是把原来的污染产业变成生态，另外将生态治理做成产业。习主席讲四梁八柱，改革是方向，未来供水企业不改革，就会被会被别人改掉，政府不可能允许这么一个低效率的公共服务机构存在。目前真正市场化运作的供水公司占比百分之二三十，中国水务集团有30%是改的，但是大部分没有改。这一轮改革肯定会波及，供水企业要自强。”

孙晓航也表示，政府认为供水公司是大国企，而供水公司觉得政府让自己承担了太多不该承担的责任。长此以往，供水公司会给政府形成一个“只会做单一的供水服务”的印象，而没有政府的全面的信任。所以供水公司要形成自己的生态链。“通过平时的服务让政府信任，然后开拓新的领域和利润增长点，同时深化自己的服务，如二次供水，将市场化运作起来，同时做好差异化服务”，孙晓航说。供水类项目竞争虽然少，但企业的商业模式单一，对外竞争激烈。只有凭借供水企业与政府的关系以及供水企业的生态产业链的整合，才会获得一些新的机会。

最后，刘敬霞律师表示，住建部从供水行业的特殊性出发，没有处罚水司，但是工商部门作为行政执法部门，维护的市场的公允性和开放性，所以要处罚这种行为。此次只是抽查，以后很可能会长效检查。所以对于供水企业来说，要树立行业规范，同时要做好自我保护，树立开放的市场意识。企业要在做好自查的同时用开放的心态解决我们未来市场规范的措施，防反垄断风险，未雨绸缪，并同时在未来的自来水业务上进行提升。

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