近期，中国水网特邀北京财指南咨询有限公司总经理徐向东、副总经理倪杨、高级项目经理徐卫东做PPP项目投标及合同谈判的系列分享，专题将以某境外污水处理PPP项目为例进行多维度解析，敬请关注。此为系列之二。

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五、国外“PPP+EPC”模式的运作

笔者2014年12月4日在《上海东方早报》发表的《PPP项目实践的十大法律问题》中提及到“PPP+PEC”的运作模式，尤其是在国内应用存在的一些障碍和问题。“PPP+PEC”只是一种模糊的提法，其真实的含义是社会资本应站在全生命周期角度去考虑整个项目，而其中建设和运营是最关键也是两个互相依赖的阶段。

本项目的潜在社会资本A是某集团公司下属的专业负责污水处理的运营公司，也是本项目的投标人。按照特许经营协议(Concession Agreement)附件2 先决条件(Annexure 2 Conditions Precedent)的规定：特许经营协议生效的先决条件之一是项目发起人(采购人)已收到项目公司签署并生效的EPC合同、以及EPC工作预期的开工日期不得早于先决条件满足日期的通知等文件(The Master Developer having received from the Concession Company in form and substance satisfactory to the Master Developer: ……(3)copy of the duly executed Facility EPC Contract; (4) a true and complete notice to the Facility EPC Contractor notifying the Facility EPC Contractor of the anticipated commencement date of the Facility EPC Works in accordance with the provisions of the Facility EPC Contract which anticipated commencement date shall not be earlier than the Conditions Satisfaction Date; and ……)。因此，本项目在投标阶段，潜在社会资本A即寻找某集团公司下属的专业负责污水处理工程的工程公司B，作为本项目的EPC承包商。

本项目的特许经营协议中明确要求EPC承包合同中应约定，EPC承包商对项目公司和项目发起人(采购人)提供工艺和机械性能连带责任保证(The Concession Company shall further ensure that the Facility EPC Contract shall contain a clause requiring the Facility EPC Contractor to provide a process joint and several warranty to the Concession Company and the Master Developer for the Facility EPC Works and a mechanical warranty for the Facility Equipment (“Collateral Warranty”) 。

潜在社会资本A和工程公司B如何谈判签署EPC承包合同?财政部 2014年12月30日发布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)，该通知后附的《PPP项目合同指南(试行)》第二节PPP项目合同体系提及：在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。……在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”，了解PPP项目的合同体系和各个合同之间的传导关系，有助于对PPP项目合同进行更加全面准确的把握。……首先，在合同签订阶段，作为合同体系的基础和核心，PPP项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之间的协议内容，而且会影响项目公司与融资方的融资合同以及与保险公司的保险合同等其他合同的内容。此外，PPP项目合同的具体约定，还可能通过工程承包或产品服务购买等方式，传导到工程承包(分包)合同、原料供应合同、运营服务合同和产品或服务购买合同上。其次，在合同履行阶段，合同关系的传导方向可能发生逆转。例如分包合同的履行出现问题，会影响到总承包合同的履行，进而影响到PPP项目合同的履行。 ……这段话的核心是两个字，即“传导”。因此，本项目EPC承包合同谈判的关键点也是“传导”，项目公司权利义务从特许经营协议传导到EPC承包合同，EPC承包商权利义务从EPC承包合同传导到特许经营协议，双向传导即构成本项目项目公司和EPC承包商谈判全过程，以及“PPP+PEC”模式运作的全过程。

从法律关系角度讲，本项目的合同关系是非常清晰的，如下图所示：

但是“传导”的全过程，却是漫长而艰巨的。现将整个投标、合同谈判签约过程中的关键内容分享如下：

1.黄皮书，银皮书，还是橘皮书?

潜在社会资本A和工程公司B沟通EPC承包合同的第一件事情，就是双方签署的EPC承包合同是采用黄皮书，银皮书还是橘皮书?

所谓橘皮书指的是1995年FIDIC发布的《Conditions of Contract for Design-Build and Turkey》(以下简称“DBT")，所谓黄皮书指的是1999年FIDIC发布的《Conditions of Contract for Plant and Design-Build》(以下简称“PDB"), 所谓银皮书指的是1999年FIDIC发布的《Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects》(以下简称“EPCT")，均为国际上常用的工程承包合同文本。

FIDIC即法文F`ed`eration Internationale Des Ing`enieurs Conseils，英文International Federation of Consulting Engineers，中文国际咨询工程师联合会。1913年由欧洲三个国家独立的咨询工程师协会创立，1948年英国加入，1953年美国、加拿大、澳大利亚等国加入。现总部设在瑞士的日内瓦，目前正式的成员国会员有65个。中国工程咨询协会1996年代表中国参加了FIDIC，成为FIDIC的正式成员国。FIDIC的权威性主要体现在其高质量的工程合同范本上，世界银行、亚洲开发银行、非洲开发银行等国际金融机构的贷款项目指定使用FIDIC合同文本，并被国际工程界广泛采纳。

按照FIDIC发布的合同文本说明，DBT are recommended for general use for the purpose of the design and construction of Works where tenders are invited on an international basis. The Conditions are also intended for use on turnkey contracts, under which the Employer's requirements usually include provision of a fully-equipped facility, ready for operation(at the turn of the" key") .Turnkey contracts typically include design, construction, fixtures, fitting and equipment, the scope of which would be defined in other contract documents. In addition, the contract may impose a requirement for the Contractor to operate the Works, either for a few months' commissioning period, or for some years' operation on a build-operate-transfer contact.

PDB are recommended for the provision of electrical and/or mechanical plant, and for the design and execution of building or engineering works. Under the usual arrangements for this type of contract, the Contract designs and provides, in accordance with the Employer's requirements, plant and/or other works, which may include any combination of civil, mechanical, electrical and/or construction works.

EPCT are recommended for the provision on a turnkey basis of a process or power plant, and which also be used where one entity takes total responsibility for the design and execution of a privately financed infrastructure project which involves little or no work underground. Under the usual arrangements for this type of contract, the entities carries out all the Engineering, Procurement and Construction ("EPC") :providing a fully-equipped facility, ready for operation (at the turn of the" key").

因此，DBT、PDB和 EPCT都可以作为本项目EPC参考合同文本，那么区别在哪里?笔者自1995年开始使用橘皮书，2003年使用银皮书，2012年开始使用黄皮书进行实际工作。从实操中，笔者认为，最大的区别就是雇主(即国内的“发包人”)、承包商(即国内的“承包人”)的风险分担不同。例如，在EPC承包中常见的Setting Out(放线)，DBT、PDB和 EPCT 分别规定如下：

从上述对比可以看出，对于同一个Setting Out(放线)条款来说，黄皮书倾向承包商，银皮书倾向雇主，而橘皮书相对来说，描述比较模糊，容易引起歧义。类似的条款内容很多，关于三个版本的对比和应用，笔者认为完全可以作为一个专题，由于篇幅关系，不一一列举。总之，潜在社会资本A希望用银皮书，工程公司B希望用黄皮书作为讨论的EPC承包合同文本。

在投标阶段，双方没有达成一致。但是同意，工程公司B站在EPC承包商角度对特许经营协议(Concession Agreement)及附件条件(Annexure)提出书面偏差，与潜在社会资本A所提偏差共同汇总，作为投标文件的内容，向项目发起人(采购人)递交。

本项目的招标文件要求社会资本编制特许经营协议的偏差，但不参与评审及打分，以鼓励社会资本提出更多的合理化建议和意见。这一点其实值得国内学习，国内一些PPP项目招标文件设置合同文件偏差评审项，并进行打分，实际上社会资本在投标文件中基本不会提出任何偏差，但到项目合同谈判阶段集中提出一堆偏差，造成合同谈判持续时间长，谈判难度大。

笔者深刻体会到，境外PPP项目包括国际工程项目，一定要对境外的常见合同文本有所掌握，而其中FIDC发布的各种工程合同文本更应熟知又熟。值得提醒的是，2017年12月，FIDIC在伦敦举办的国际用户会议上，发布了1999版三本合同条件的第二版：施工合同条件 (新红皮书，Conditions of Contract for Construction);工程设备与设计—建造合同条件 (新黄皮书，Conditions of Contract for Plant and Design Build );EPC交钥匙合同条件 (新银皮书，Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects )。感兴趣的读者可以深入关注这三个新版本的有关内容。

2.责任限度和排除

经过评审，非常幸运，潜在社会资本A成为第一中标候选人。因此潜在社会资本A和工程公司B谈判签署EPC承包合同是不可回避的工作。由于两家公司同属一个集团公司，且都是全资子公司，存在共同的利益关系，因此集团公司最终确定，以1999年FIDIC发布的《Conditions of Contract for Plant and Design-Build》即黄皮书作为EPC承包合同签约基础。

签约参考合同文本确定之后，工程公司B提出，按照黄皮书通用条款的规定，承包商对项目公司应有一个责任限度的条款，即除非特殊情况，承包商对项目公司承担责任应有一个总体金额额度的限制，不能无限大。

这实际上就是黄皮书通用条款第17.6款的规定，其表达的实际上是两个意思：(1)间接损失不赔;(2)责任有上限。具体内容如下：

17.6 Limitation of Liability责任限度

Neither Party shall be liable to be other Party for loss of use of any Works, loss of profit, loss of any contract or for any indirect or consequential loss or damage which may be suffered by the other Party in connection with the Contract, other than under Sun-clause 16.4 [Payment on Termination] and Sub-Clause17.1[indemnities](除根据14.6款[终止时的付款]和第17.1款[保障]的规定外，任何一方不应对另一方使用任何工程中的损失、利润损失、任何合同的损失，或对另一方可能遭受的与合同有关的任何间接或引发的损失或损害负责)。

The total liability of the Contractor to the Employer, under or in connection with the Contractor other than under Sub-Clause4.19 [Electricity, Water and Gas], Sub-Clause4.20 [Employer’s Equipment and Free-Issue Material], Sub-Clause17.1 [Indemnities] And Sub-Clause 17.5 [Intellectual and Industrial Property Rights], should not exceed the sum stated in the Particular Conditions or (if a sum is not so stated) the Accepted Contract Amount(除根据第4.19款[电、水和燃气]、第4.20款[雇主设备和免费提供的材料]、第17.1款[保障]以及第17.5款[知识产权和工业产权]的规定外，承包商根据或与有关合同对雇主的全部责任不应超过专用条件中规定的总额，或(如果没有规定该总额)中标合同金额)。

This Sub-Clause shall not limit liability in any case of fraud, deliberate default or reckless misconduct by the defaulting Party(本款不应限制违约方的欺骗、有意违约、或轻率的不当行为等任何情况的责任)。

但是Concession Agreement (特许经营协议)及其附件并没有类似约定，因此，社会资本A和工程公司B共同与项目发起人(采购人)谈判特许经营协议之时，要求增加该部分内容。经过谈判和协商，特许经营协议中增加了一款内容，即责任限度(LIABILITY LIMIT)，如下所示：

1) Concession Company Limitation of Liability

(a) The Concession Company’s aggregate liability to the Master Developer pursuant to or under this Agreement over the Construction Period shall not exceed USDXXX.

(b) The Concession Company’s aggregate liability to the Master Developer pursuant to or under this Agreement in any Operating Year shall not exceed XX% of the total Service Charges for that Operating Year.

(c) The liabilities of the Concession Company as described in Clause(d) shall not be taken into account in determining whether any of the limits on liability set out in Clause(a) and (b) have been reached.

(d) The limits on liability set out in Clause (a) and (b) shall not apply to:

(i) any liability of the Concession Company in respect of personal injury and death;

(ii) any liability of the Concession Company arising out of any fraud or wilful default or gross negligence by the Concession Company;

(iii) any payment of statutory interest and legal costs awarded by a court of competent jurisdiction or arbitral tribunal against the Concession Company; and

(iv) any liability of the Concession Company to pay the relevant Purchase Price to the Master Developer to the extent that the Purchase Price is a negative figure.

同样对等，项目发起人(采购人)也提出，其责任也应有一个限度，即：

2) Master Developer Limitation of Liability

(a) The Master Developer’s aggregate liability to the Concession Company pursuant to or under this Agreement over the Construction Period shall not exceed USDXXX.

(b) The Master Developer’s aggregate liability to the Concession Company pursuant to or under this Agreement over the Operating Period shall not exceed USDXXX.

(c) The liabilities of the Master Developer as described in Clause (d) shall not be taken into account in determining whether any of the limits on liability set out in Clause (a) and (b) have been reached.

(d) The limits on liability set out in Clause (a) and (b) shall not apply to:

(i) any liability of the Master Developer in respect of personal injury and death;

(ii) any liability of the Master Developer arising out of any fraud or wilful default or gross negligence by Master Developer;

(iii) any payment of statutory interest and legal costs awarded by a court of competent jurisdiction or arbitral tribunal against the Master Developer;

(iv) any liability of the Master Developer to pay the relevant Purchase Price to the Concession Company; and

(v) any liability of the Master Developer for any costs and expenses incurred by the Concession Company to implement a Confirmed Master Developer Variation.

项目发起人(采购人)和项目公司对间接损失都不承担责任，即：

3)Consequential Loss

Neither party shall be liable to the other party under or in connection with this Agreement in contract, tort, warranty, indemnity, strict liability, other legal theory or otherwise for any special, consequential, or punitive damages or indirect losses, costs or expenses or loss of actual or anticipated profits (whether direct or indirect), loss of production, loss of use, loss of business, loss of revenue, lost opportunities (including opportunities to enter into or complete arrangements with third parties), a failure to realise anticipated savings, loss of goodwill or loss of reputation …….

项目所在国家是英美法系，中国是大陆法系，但关于间接损失和责任限度的内容在1999年颁布的《中华人民共和国合同法》第113条和114条有接近的类似意思表示：第113条：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失;第114条：当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。

笔者认为，责任限度(LIABILITY LIMIT)条款实际就是一个由下向上“传导”的条款，由承包商传导到项目公司，项目公司再传导到项目发起人(采购人)，该条款对各方来讲是多赢的。

3.终止与终止补偿条款

终止与终止补偿条款既是社会资本A和工程公司B谈判签署EPC承包合同的重要条款，也是项目发起人(采购人)和项目公司谈判签署特许经营协议的重要条款，也是本项目中谈判时间最长的一个条款。

首先，社会资本A和工程公司B都认同，特许经营协议终止，必然带来EPC承包合同的终止，这是没有歧义的。但是假设由于承包商的违约造成EPC承包合同终止，传导上去假设特许经营协议因此而终止，这种终止在特许经营协议项下是由于项目公司违约而终止，那么能否把特许经营协议项下项目公司承担的违约责任直接转嫁到EPC承包合同项下由承包商承担呢?假设可以转嫁，是否与责任限度条款有矛盾?

另外，特许经协议终止的原因与补偿不一定是EPC承包合同终止的原因与补偿。举个简单的例子，在特许经营协议中约定项目发起人(采购人)可以出于便利而终止，随之而来的补偿与项目发起人(采购人)违约的终止补偿是一样的。那么在EPC承包合同这种终止是雇主违约而终止还是出于雇主便利而终止?

笔者把特许经营协议和黄皮书项下合同终止的原因和补偿对比分析如下：

这不是最复杂的，假设特许经营协议仅是由于项目公司自身的原因而终止，在EPC承包合同项下这种终止是由于雇主便利而终止还是雇主违约而终止?社会资本A和工程公司B反反复复讨论多次，其最大的区别就是终止补偿的内容是有差别的。另外，按照黄皮书的规定，有Tests on Completion 和Tests After Completion，社会资本A和工程公司B的工作界面是哪一个?

终止和终止补偿条款最早提出，谈判时间却一直持续到最终签约阶段。特许经营协议中的终止和终止补偿条款谈判余地并不大，因此由社会资本A和项目发起人(采购人)先确定，随后向下传导到工程公司B，经过双方的平衡，最终变成EPC承包合同中的重要条款。

本项目“PPP+EPC”的运作，涉及两个协议的谈判，三方主体的参与，谈判激烈之时每一个英文单词都仔细斟酌、再三考虑。闪光点也非常多，例如，按照“传导”的逻辑关系，EPC承包商对于特许经营协议项下有关建设期的责任和义务应该是清晰知晓，因此在EPC承包合同中，应增加一个新条款，即特许经营协议遵守，详细约定特许经营协议与EPC承包合同的关系;同时出于合同考虑，也会在EPC承包合同中增加一个附件，列明特许经营协议项下哪些责任和义务数由承包商承担，等等。由于篇幅和时间有限，仅给大家分享如上内容，不当之处，请多多指正。

本项目招标文件发布之时，合同文件特许经营协议31条，附件21个，约300页左右，最后签约之时主条款变为36条，附件23个，页数约700页左右。特许经营协议有哪些重大变化，哪些内容值得我们借鉴和吸收?敬请关注某境外污水处理PPP项目投标及合同谈判实务案例(三)。