前言

在十九大报告中，有关“生态文明体制改革”、“绿水青山就是金山银山”、“美丽中国建设”一直都是非常关注和重视的政策方向。这次十九大报告明确提出，“改革生态环境监管体制，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责” 。本文从十九大提出设立机构这一点出发，重点阐述矛盾的转化内涵、自然资源资产监管机构、自然资源价值、自然资源数据基础及考核方式的推进等相关内容的推进进程。

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1.主要矛盾的转化内涵

对于中国社会主要矛盾的判断，在刚刚结束的十九大报告中，提出“已转化为人民日益增长的美好生活需要（生态环境等）和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一观念的转变非常重要，将对后续的工作重心及采取的政策措施产生深刻的影响。具体的转变历程如图1所示。

图1 主要矛盾的转化

 我国社会主要矛盾是自1981年以来首次发生变化。由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”变为“人民日益增长的美好生活需要（包括生态环境等）和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。从这一转化可以看出两个内涵：一是从硬需求向软需求的转变，随着我国经济的发展，人民对于物质的硬需求会相对下降，而对服务、文化和生态环境等软需求会相对上升，这会促使政府职能从生产型向服务型转化；二是从增长到发展的转变。增长主要是指国民收入的提高，而发展包括的概念则要宽泛许多，包括收入、环境、健康等等。随着收入的增长，增长可持续性的问题越来越重要。

对生态环境需求的主要矛盾需要生态产品的优质供给，我国生态产品概念的提出历程如图2所示。

图2 基本环境质量公共产品与生态产品的提出

 E20环境平台首席合伙人、E20研究院院长、北京大学环境学院兼职教授傅涛也曾在“2017（第十五届）水业战略论坛”指出“3.0时代的环保产业是真正面向未来的政企关系，企业与政府共赢的关系，环保产业是为政府创造就业、创造利润的产业，3.0时代的环保产业才是我国环保的未来”。3.0时代的环保产业将会提供更多优质的生态产品。

 2.相关机构设立的推进

国有自然资源资产管理和自然生态监管机构是决策层讨论多年的问题。国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年）中提出“到2020年，生态文明重大制度要基本确立。基本形成责任追究的生态文明制度体系……，自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线等关键制度建设取得决定性成果”。《生态文明体制改革总体方案》中提出自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度等多项制度建设的具体目标和主要任务。

十九大提出设置机构后，复旦大学环境经济研究中心副主任李志青进行了解读“这个机构将在很大程度上整合目前散落在各部门手中的环境保护权力”。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长也进行了解读“这一体制改革的部署契合了山水林田湖草‘生命共同体’系统保护的需要，体现了生态系统的综合性和监管的综合性，可以克服以往多头监管和‘碎片化’监管的问题”。据相关报道获悉明年两会或将解开面纱。

3. 自然资源的价值、数据基础及考核方式的推进

关于自然资源的价值的推进。自然资源主要包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等。自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。按照生态文明体制改革总体部署，为健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度，2017年01月16日国务院发布《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》。另外，编制自然资源资产负债表也是自然资源价值的体现。

关于数据基础的推进。2015年7月26日，国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》（国办发〔2015〕56号），围绕着全面设点、全国联网、自动预警、依法追责；国家环境监测事权上收、下放污染源监测事权；统一规划、布局全国生态环境监测网络；构建生态环境监测大数据平台和生态保护红线监管平台开展工作。目标是到2020年，要建立陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，实现环境质量全覆盖、重点污染源全覆盖、生态环境状况监测全覆盖。

2013年十八届三中全会提出的探索编制自然资源资产负债表的改革任务以来，有关地方和部门积极开展相关工作。国家统计局会同有关部门制定了自然资源资产负债表编制试点方案，在浙江、湖州等地区开展的试点工作。一些地方，通过生态文明先行示范区等工作平台开展了试点探索。一些地方和部门还与科研机构合作，比如2014年7月起，三亚市政府与德稻环境金融研究院合作，在全国率先探索了城市自然资源资产负债表的编制。

关于考核方式的推进（之一）。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”一方面试点审计的主要对象是地方各级党委、政府主要领导干部。审计涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源，以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。另一方面，重点针对被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展审计。包括：自然资源资产管理和环境保护约束性指标、生态红线考核指标、目标责任制完成情况；自然资源资产管理和生态环境保护法律法规、政策措施执行情况；自然资源资产开发利用保护情况；自然资源资产开发利用和生态环境保护资金的征收、管理和分配使用情况，相关重大项目建设运营情况；环境保护预警机制建立和执行情况，以及任职期间重大生态环境污染事件处理情况。

关于考核方式的推进（之二）。2016年12月，中办、国办印发《生态文明建设目标评价考核办法》，将资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等7个一级指标作为生态文明建设年度评价考核依据，经济发展、生态环境、生态生活三个方面分配权数的比例大致是4：5：1。年度评价按照《绿色发展指标体系》实施，主要评估各地区生态文明建设进展的总体情况，引导各地区落实生态文明建设相关工作，每年开展一次。五年考核按照《生态文明建设考核目标体系》实施，主要考核国民经济和社会发展规划纲要确定的资源环境约束性指标，以及党中央、国务院部署的生态文明建设重大目标任务完成情况，强化省级党委和政府生态文明建设的主体责任，每个五年规划期结束后开展一次。

关于考核方式的推进（之三）。2015年12月3日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号），三个原因：实现损害担责的需要，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局；弥补制度缺失，解决矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害索赔问题；履行法定职责，是政府履行环境保护职责的需要。三类对象：发生较大及以上突发环境事件的；在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；发生其他严重影响生态环境事件的。三步走：2015年至2017年，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。试点省份的确定另行按程序报批。

 用2015年9月28日习总书记在第七十届联合国大会一般性辩论时的讲话中的一句话作为结尾：“人类可以利用自然、改造自然，但归根结底是自然的一部分，必须呵护自然，不能凌驾于自然之上”。随着需求与供给的阶段性转变，让我们一起期待相关改革的调整。