E20分析发现，我国PPP项目数量和投资规模庞大、融资属性强、基础设施比重大、地方政府唱主角、运作上BOT占多数、回报机制上简单分为三种类型。相比之下，日本PFI项目少而精、运营导向明显、集中在教育和文化等公共服务领域、中央和地方共同推进、运作方式上以BTO为主、具体类型及回报机制更为多元，这些特点可对我国PPP政策优化和PPP事业推进有所启发。
E20此前在西安建筑科技大学胡振教授的指导下组织翻译了日本PFI法全文《有效应用民间资金等促进公共设施等整备的法律》（原文请点击→日本PFI：有效应用民间资金等促进公共设施等整备的法律），受到业界关注。E20进一步研究发现，日本PFI和我国PPP有很多不同点，但不乏可以借鉴之处。本文从项目规模、所在领域、运作方式、回报机制等几个维度进行对比。
一、我国PPP数量占有、质量待提升
根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》，截至2017年6月底，全国入库项目共计13,554个，累计投资额16.3万亿元。简单测算，单个项目平均投资额约12亿元。项目数量和项目投资规模持续扩大。
图1 我国PPP入库项目数量统计（单位：个）
数据来源：E20根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》整理绘制
图2 我国PPP入库项目投资额统计（单位：万亿元）
数据来源：E20根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》整理绘制
而根据日本内阁府民间事业等活动推进室的统计，截至当前，日本PFI事业项目数量为609个，投资额合计5.47万亿日元（约合3244亿元人民币）。单个项目平均投资额约89.8亿日元（约合5.33亿元人民币）。从其过去十多年的发展，日本PFI数量增长不多，求质量而不求数量，稳步推进，鲜有失败案例。
图3 日本PFI项目数量和投资额变化情况
数据来源：日本内阁府民间事业等活动推进室网站，http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/pfi_genjou/pfi_genjou.html
项目数量和投资规模上的差异，在某种程度上体现我国此轮PPP热潮不减，更要求在后期“重质量”、重落地，才能行稳致远。
二、日本PFI主要集中在教育等公共服务领域
我国PPP项目数量排名前五位分别为市政工程、交通运输、旅游、生态建设和环境保护、城镇综合开发，合计占比超过66%。除旅游外，其他几大领域投资性均较强，在一定程度上反映出融资属性强、基础设施建设比重高的特点。
图4 我国PPP项目数量-领域分布（单位：个）
数据来源：E20根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》整理绘制
日本PFI主要集中在教育和文化、城镇发展、健康和环境（医疗设施、废弃物处理设施、公墓等），占比合计将近70%。特别是教育与文化，占比最高，达到三分之一。此外，在日本，政府建筑和宿舍大楼类项目也占有将近10%的比例。
图5 日本PFI项目数量-领域统计（单位：个）
数据来源：E20日本内阁府民间事业等活动推进室发布的信息整理绘制
值得注意的是，和我国目前PPP全由地方政府作为实施主体推进实施不同，日本目前有74个PFI项目（占项目总数的12%）是由中央政府作为主体推进的。对于我国一些跨行政区域、关系国家及地区发展的重大项目，比如区域铁路、城际列车、流域环境治理等项目，由中央政府部门或跨地区协调主体进行推动的做法值得探讨。
三、日本在运作方式上以BTO为主
BOT模式是在中国影响最大、知名度最高、应用最广泛的PPP具体模式。从2014年以来至2017年6月底的统计数据来看，现阶段中国PPP项目中，BOT依然是最主要运作方式。
而在日本，BTO是主要运作方式。2009年的数据统计表明，采用BTO的项目占比约70%，其次方为BOT，约为14%。
图6 日本PFI项目运作方式占比
当然，因我国现行政策已明文规定政府和社会资本合作期限原则上不低于10年，不允许采取建设—移交（BT）方式，不得通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资。因此，BTO模式虽有O（运营）环节，但为规避BT嫌疑，当前采用BTO方式的PPP项目并不多见。
四、日本项目类型和回报机制更为丰富
目前，我国PPP项目中，政府付费类和可行性缺口补助类入库项目的比重基本上呈逐月、逐季度小幅上升趋势，使用者付费类入库项目的比重变化趋势则相反。政府付费和可行性缺口补助合计约占三分之二。
图7 我国PPP项目回报机制-数量统计（单位：个）
数据来源：E20根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》整理绘制
与适用领域相关，日本PFI更多聚焦在教育和文化等公共服务领域，因此其回报机制对政府有更高财政支出责任的要求。这反映出日本政府强调政府对公共服务的提供方主体责任，PFI项目主要集中在教育、文化和卫生等民生服务领域，无法向使用者收费，因此在融入私人因素，仍以政府付费为主。2009年的数据统计表明，政府付费的项目占比75%、可行性缺口补助（政府负有一定责任）占比20%、使用者付费占比约5%。
这与中日两国政企合作的具体类型有一定关系。我国PPP实际上可以分为非经营性、准经营性、经营性几种类型，基本对应政府付费、可行性缺口补助和使用者付费等回报机制。而日本将PPP/PFI分为四大类型。类型Ⅰ是公共运营事业，民间事业者支付对价获得运营权，公共部门根据运营情况支付运营服务费用；类型Ⅱ是收益型事业，民间事业者建设和运营公共设施，并获得管理事业的收入，作为回报来源；类型Ⅲ是公共不动产活用事业，又分为公共地利活用和公共设施利活用，前者是民间事业者向公共部门支付土地租金获得PFI事业的建设和运营权，后者是民间事业者向公共部门支付公共设施租赁费用，获得设施运营权，并获得有关收益；类型Ⅳ是其他PPP/PFI事业，分为服务购入型PFI事业和民间委托，前者是民间事业者负责公共设施的建设和运营（BTO或BOT），并从公共部门获得建设费和运营费作为回报，后者是民间事业者接受委托负责公共设施有关服务事项，从公共部门获得运营费作为回报。
综合分析可以发现，日本PFI几种类型中，类型Ⅰ、类型Ⅲ中的公共设施利活用、类型Ⅳ中的民间委托不涉及建设，只是运营相关；类型Ⅱ、类型Ⅲ中的公共地利活用、类型Ⅳ中的服务购入型PFI事业则是建设和运营均包括在内。其中，我国目前存在不少城镇开发项目，日本公共地利活用方面的经验或许可进一步深入研究借鉴。
图8 日本PPP/PFI项目类型示意图
数据来源：日本内阁府民间事业等活动推进室网站，http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/pfi_genjou/pfi_genjou.html
本文作者：
汤明旺：E20PPP中心总监，主要负责环保PPP理论及实践研究、PPP模式设计。具有十余个PPP项目咨询服务经验，参与了财政部《PPP示范项目案例选编（第二辑）——水务篇》编著工作，完成财政部PPP物有所值定量评价研究等课题，已发表《环卫市场化报告：从政府购买服务到PPP》《环保PPP领域最低需求风险分析及优化建议》《从国发43号文到财预87号文 ，探寻中央管控地方融资冲动震荡背后的主线》等多篇专业文章。
