国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称为《条例征求稿》)(征集时间为2017-07-21至2017-08-22)公开征求意见的通知一经发布，立即引发业内人士聚焦。

此《条例征求稿》亮点颇多，较为突出的是将“平等、公平”放到一个较高的位置上，允许各种所有制形式平等参与。

“《条例征求稿》是国务院层面关于PPP领域法规的第一次征求意见稿，是我国PPP法治化进程中重要一环。”北京国家会计学院教授崔志娟表示，法律层级上，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》属于行政法规，法律位阶上要高于发改委、财政部等发布的规章。

内容上，“此《条例征求稿》亮点颇多，较为突出的是将“平等、公平”放到一个较高的位置上，允许各种所有制形式平等参与。”“以‘降本增效(PPP模式所带来的降低融资成本，增强有效供给效果)’作为项目的评价标准和目标。向现代化的经济制度建设迈进。”

某知名律所高级合伙人向记者透露，到完成征求意见稿期间，为了形成较为权威的共识意见，业内权威人士正在进行多轮讨论，但基本上都是关门会议。

更高层面上的协调

新预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等法律和文件的出台，严格约束地方政府的举债行为，明确地方政府举债只能通过发行地方债券的方式，同时鼓励推广使用政府与社会资本合作模式(PPP模式)。

一时间，PPP受到各地方政府欢迎，以“激流勇进”的气势，迅速向全国迈进。

财政部PPP中心统计数据显示：截至2017年6月末，按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目，即全国入库项目有13554个，总投资额高达16.4万亿元。

在巨大的投资任务下，发改委和财政部两部委挑起重担，作为PPP模式的主推者分别负责基础设施和公共服务领域的PPP项目统筹工作。

“一直以来，这两大部委(财政部和发改委)分工并不明晰。市场上很难找到没有基础设施的公共服务，也很少见到不用于公共服务的基础设施。”济邦公司的联合创始人、国家发改委财政部PPP双库专家张燎对法治周末记者说，但两部委却因为各自职能“分而治之”，在各自领域列出一系列规章制度、项目目录等，在PPP市场上常受到诟病。

“此次《条例征求稿》制定者的层级较高(国务院法制办)，从而赋予文件一些重要特点。”张燎指出，“分工不分治”体现的较为明显，该文件首先从标题上就明确了是要协调“基础建设和公共服务领域”。

“因为发改委和财政部住建部、交通部等部委的PPP相关规章非常多。也不好说《条例征求稿》有多少大胆的突破。”张燎说，“《条例征求稿》更多是在原有的基础上，进一步统筹各方诉求，将以往关键性的、有争议的问题综合归纳、平衡、协调。对于双方有争议的区别较大的绕不过去的问题，可能在未来会给一个公允的说法。”

另外，由于《条例征求稿》立法层级较高，以及负责起草的单位与以往不同，在其体例上与以往相关文件相比更具特色。

张燎对法治周末记者说，以往的PPP相关文件，告诉你应该怎么做，要怎么做，但没有规定你不这样做，会有一个怎样的后果。

“监管者不长牙齿，起不到威慑作用。这就导致地方看中央部委文件中，对于不喜欢的规章、制度视而不见，选择性适用。”张燎说。

而国务院法制办起草的文件，带有些“法制办体例”，不仅明确了可以做什么，应该做什么，《条例征求稿》的第六章，更加强调了法律责任，明确了哪些行为会受到处分、处罚。而以往的部门规章里，不会设立处罚权。

专治“新官不理旧账”

2017年两会召开期间，国务院总理李克强曾表示，要落实和完善促进民间投资的政策措施。政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。

“新官不理旧账”在PPP领域较为明显。PPP项目最大特点在于前期投入大，运营时间长，利润回收慢，更需要政府讲诚信，否则将会造成巨大的损失。

《条例征求稿》针对“新官不理旧账”问题的治理上着力不小。张燎指出，最直接的说法在第二十条，明确“合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。”“但是在实践中，最关键的不是财力够不够的问题，而是政府是否愿意履约的问题。”

由于PPP项目周期较长，因此稳定的资金来源是项目(准经营、非经营PPP项目)正常运行的有力保障。北京盈科律师事务所律师周垂坤指出，但目前受限于《预算法》规定，各级政府只有中期预算规划和年度预算，而那些需要由财政支出平衡未来收益的PPP项目，实际上是需要和政府长期预算相挂钩的，并且财政可承受能力评估也应当基于长期预算计划的。

有鉴于此，未来条例有可能补充“政府有责任将支出事项纳入中期预算规划中”的相关条款，同时需要向财政部建议未来在预算法实施中引入长期预算计划的机制，以解决长期稳定支付依据的问题。

从学者的角度出发，崔志娟指出，真正的PPP项目财政支出，无论是纳入年度预算还是中长期预算，从基本逻辑上并不会形成地方政府债务。

在《条例征求稿》第二章“项目发起”中，已明确“涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。并形成明确的结论。”

让专门的人做专门的事

“回归PPP‘降本增效’的本质，不作为单纯融资行为，我认为这是《条例征求稿》中的一大亮点。”崔志娟说。

《条例征求稿》总则第六条明确：“国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目。”

崔志娟介绍，中国特色的市场经济体系各种所有制并存，不应该排斥国企、央企参与，同时也不能对民营企业设置门槛，鼓励各种社会资本参与到PPP项目建设中来。不会因为身份，所有制形式，来选择合作方，而是看项目谁来做成本更低、效果更好。

“不管所有制形式，让专业的人去做好专业的事情。这符合现代化的经济制度建设主流导向。”崔志娟说。

更加关注有效供给

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)规定了政府发起和社会资本发起两种模式，并规定了相关操作方式(“政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。”)，而在《条例征求稿》有关项目发起的条例字面上看，并未明确说明社会资本方可以直接发起，而是用“公民、法人和其他组织可以就基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式向有关主管部门提出建议”的表述。

崔志娟指出，“政府发起相对来说更加稳健，其他的发起(“公民、法人和其他组织”)，可以向相关部门提出建议、提交项目建议书，批准之后才能算是真正的发起。而后，再经过与政府部门发起一样的流程。”

此条的亮点在于，首次将“公民”纳入进建议或发起方。公民的建议往往是最接地气、最急切的，而公共服务也是为了公民而提供的，因此将公民加入发起方能够进一步促进PPP提供有效供给。