7月18日，财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（以下简称《通知》）。根据目标内容，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP（政府和社会资本合作）模式。符合全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于PPP模式；未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。

此前政策对于PPP模式多采取“鼓励”态度，此《通知》中“全面实施”的字眼以及相关规定表明，污水、垃圾处理领域的PPP模式推行带有强制性。专家认为，在某一行业推广PPP模式时采取如此硬性要求，是在政府层面极少出现的，既有一定有利影响，也存在挑战和风险。

全面PPP促进污水垃圾处理市场化

其实早在去年10月，财政部曾发文要求在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要探索“强制”应用PPP模式。E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛表示，去年文件的提法是“探索强制”，各地可以根据情况自行选择某一个环节实施，范围较小。而本次文件是“全面实施”，无论是从覆盖地区还是涉及的环保领域来看均更加广泛，从城市延伸到农村，从污水厂、垃圾焚烧厂等终端设施延伸至全部环节。“这个全面一方面是要求所有地方均推行PPP，一方面又要求在地方政府具有直接治理责任的固废和水务方面的环保领域全面推行，对环保类公共服务行业未来发展影响很大”。另外，此次是财政部联合住建部、环保部和农业部三个与环保最密切相关的行业主管部门联合发布，因此对行业的影响更大。

薛涛介绍，此前污水和垃圾处理多采用传统的“公建公营”模式，即政府通过自己控制的平台类企业投资建设和运营污水和垃圾处理设施，如上海城投、兴蓉环境、重庆水务等。但这种方式存在一定问题，在部分地区未能实现政企划分，“报销制”未能转换为承包制，投入建设时不考虑长期财政支出安排等；即使是一部分平台企业市场化彻底的地区，也存在地方政府向平台企业支付费用缺乏规范性文件的问题。因此，全面PPP引入社会资本，可改善此前环保治理过度依赖财政的问题；在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，实施绩效考核和按效付费，也有利于提升公共服务质量和效率。“这是全面PPP所能带来的积极转变。”

在实施环节上，《通知》要求对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利。前端的收集和转运，主要是指管网和环卫，包括垃圾分类等环节，这部分属于公共服务部分，其市场化有一定的难度，各方正在摸索。但后端的处理处置是已经高度的市场化领域，社会资本进入污水、垃圾的后端设施早在2004年就已全面铺开，主要采取的是BOT模式（Bulid-Operate-Transfer，建造-运营-移交方式）。污水处理厂和垃圾焚烧厂做特许经营BOT，是目前市场化推进最顺利的PPP领域。薛涛认为，全面PPP能够使得社会资本在后端环节更好的发挥自身能力，同时将其作用扩展至前端。

当前阶段依然面临挑战与风险

《通知》中明确指出，符合全面实施PPP模式条件的项目是：政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目。

薛涛表示，污水和垃圾处理行业都是财政付费的PPP模式，按财政部流程要求，财政可承受能力论证及物有所值评价两个论证都是必须做的，这也是为了防控风险。但当前面临的问题是，此前财政部关于PPP项目财政承受能力论证的文件中规定，地方政府每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%，若此前其他领域的PPP项目安排已经将地方10%的额度使用完毕，那么新增的环保项目如何实施PPP?当前的财政可承受能力论证的规定，缺乏了对于不同PPP项目必要性的排序和筛选步骤。而污水和垃圾处理两个领域，是地方政府必须优先支出的环保类公共服务事项。尤其是市政污水和城市垃圾处理，应该被优先保障。薛涛说：“现在既然要求全面PPP，就会带来新增的污水垃圾项目碰触到一般公共预算10%红线的情况下该怎么办的问题，但文件没有给出回答。”

另一方面，公共服务价费机制改革的推进还没有跟上。当前环保类公共服务的付费模式基本都是通过行政事业性收费进入财政的政府性基金专款专用，再加上财政补贴，并不存在直接使用者付费的模式。全面PPP要求全面引入市场机制，按效付费，这在目前难以建立，尤其是中国农村地区。“作为环保的负外部性特征，环保服务的支出应该逐步采用向居民全成本征收处理处置价格的方式，来提高全员的环保意识，更符合污染者付费的基本原则。”薛涛认为，配套价费机制的不完善，也是当前推进全面PPP的风险所在。

新时代证券首席经济学家潘向东表示，这一新政策对于地方财政也会产生影响。涉及环保的项目金额都比较大，PPP模式的有利因素表现得更加明显，例如有利于改善政府的收入支出现金流，缓解当期支出压力，实现财政风险的跨期优化，可扩大地方政府负债的能力等。但同时，环保类项目的全面PPP，也增加了地方政府未来负债的风险。

《通知》中对于减小项目风险方面提出了明确要求：政府与社会资本间应签署PPP协议，明确权益分配和风险分担机制，并通过成立具有独立法人资格的PPP项目公司，实现项目商业风险隔离。政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下，对项目给予必要的支持。但不得为项目融资提供担保，不得对项目商业风险承担无限责任，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。以上五“不得”强调政府参与PPP项目的风险隔离，严禁政府兜底，实际上是为了缓解政府债务压力。但在此后的具体实施过程中，如何在现有环境下提高政府参与效率，防控财政金融风险，使得PPP模式得以可持续发展，依然是需要思考的问题。